随着支付手段日益多元化，利用支付渠道进行非法活动的风险随之攀升。对此，国际清算银行（BIS）倡导建立一套统一的监管架构，通过协调一般性法律与专门性法规，针对不同性质的支付工具实施差异化监管。此举旨在有效遏制“水床效应”，维护金融体系的廉洁性与稳定性。
若构建一个以“一般法”为基石、并对“支付工具”功能进行广义定义的监管框架，未来涌现的创新技术将自动落入监管范畴。这将有助于打破“创新-监管-再创新-再监管”的被动滞后循环，推动金融创新向社会福祉最大化方向演进。
2026年3月，国际清算银行（BIS）发布了工作论文《From cash to crypto : towards a consistent regulatory approach to illicit payments》。该研究深入探讨了在支付工具多元化的背景下，反洗钱与反恐怖融资（AML/CFT）监管所面临的新挑战。文中提出了一种概念框架，用以剖析不同支付工具因中介机构介入程度差异而诱发的监管套利风险，即所谓的“水床效应（waterbed effect）”。
通过对欧盟监管体系演变历程的梳理，文章指出，要确保监管的有效性，必须在一般法（lex generalis）与特别法（lex specialis）之间寻求最佳平衡点。中国人民大学金融科技研究所（微信ID：ruc_fintech）对该研究成果进行了编译整理。
一、引言
伴随金融科技的飞速发展，全球支付方式正经历着翻天覆地的变革。从传统的现金与银行存款，到电子货币，再到新兴的加密资产（cryptoassets）以及备受瞩目的零售型央行数字货币（retail central bank digital currency, CBDC），可供公众选择的支付工具种类之丰富前所未有。
这种多样性虽然促进了市场竞争并提升了金融包容性，但也引入了新的风险隐患。任何支付工具都可能被犯罪分子滥用，用于洗钱（money laundering, ML）或恐怖主义融资（terrorist financing, TF），进而侵蚀金融体系的诚信根基并威胁其稳定运行。
长期以来，各国监管机构主要依靠反洗钱和反恐怖融资（AML/CFT）框架来应对上述风险，强制要求金融机构等“义务实体”（obliged entities）履行客户尽职调查（customer due diligence, CDD）、交易监测及可疑交易报告等法定义务。
然而，监管环境的复杂性在于，当新型支付工具出现时，现有的监管框架必须不断调整以适应变化。由于不同支付工具在设计理念上存在本质区别，尤其是对中介机构的依赖程度各异，这极易导致监管规则在不同工具间产生不一致性。
这种不一致性会诱发一种“水床效应（waterbed effect）”：当监管者在某一领域（如银行转账）收紧监管、堵住漏洞时，资金流向可能会像按压水床一侧那样，转移至监管较为宽松的其他领域（如部分加密货币）。无论是出于恶意监管套利的目的，还是合法用户出于隐私保护的考量，这种行为模式的偏移都会削弱整体监管效能。
因此，本文的核心议题是：反洗钱与反恐怖融资框架如何影响乃至扭曲用户对支付工具的选择？作者试图通过构建概念框架，并以欧盟监管实践为案例，探讨如何在各类支付工具间实现更加一致且高效的监管路径。
二、概念框架：反洗钱/反恐怖融资措施以及与支付工具选择的交互
中介作用与监管套利
本文建立了一个基于支付工具设计差异的定性分析框架，其核心变量为中介机构的参与程度。据此，作者将支付工具划分为两大类别：
- 中介依赖型工具：涵盖银行存款、电子货币、托管钱包形式的加密资产以及在线零售型央行数字货币。此类交易涉及一个或多个受监管的中介机构，它们作为“义务实体”，执行客户尽职调查、监控交易并向金融情报机构（Financial Intelligence Unit, FIU）报告可疑活动。因此，这类工具被设计为具有较高的非法交易检测率。
- 非中介依赖型工具：包括现金、自托管钱包形式的加密资产以及离线零售型央行数字货币。在这些交易中，没有中介机构被授权或具备能力承担“守门人”职责。交易信息仅局限于付款人与收款人之间。理论上，这类工具的设计导致较低的检测概率。
基于此分类，模型推导出第一个关键假设：不法分子倾向于选择预期检测概率最低的支付工具，以最大化其非法活动的预期净收益。在非中介依赖型工具中，尽管现金拥有最高的匿名性，但其物理形态限制了其在大规模、远程交易中的实用性。
相比之下，自托管钱包可能成为更具吸引力的替代方案，因为它兼具较高的匿名性和数字支付的便捷性。而离线央行数字货币，即便会留下电子痕迹，但若设计上缺乏中介介入，其潜在风险也高于中介依赖型工具。
水床效应与监管回应
框架的第二部分描述了行为调整与监管回应之间的动态博弈过程。当监管者强化对某类工具的管控，例如对银行存款实施严格监控，这会提高其“使用成本”（对不法分子而言即检测风险）。
根据“水床效应”原理，非法活动将向监管较弱、检测概率较低的其他支付工具（如自托管钱包）转移。这种套利行为会削弱整体监管效力，迫使监管者采取干预措施。常见的干预方式是扩大监管范围，将新出现的、未被覆盖的支付工具纳入框架，从而引发新一轮的行为调整。
这种动态循环解释了为何反洗钱与反恐怖融资框架总是处于不断演进和“追赶”技术创新的状态。此外，这种效应不仅存在于不同支付工具之间，也可能跨越不同司法管辖区，形成地理层面的监管套利。
合法用户的副作用：隐私与选择自由
框架的第三部分考量了监管措施对合法用户产生的副作用。尽管反洗钱与反恐怖融资措施对于打击犯罪至关重要，但它们不可避免地会触及用户的信息隐私（informational privacy）。
交易监控和数据共享意味着用户的部分个人信息将被第三方（中介、监管机构）掌握。如何在隐私保护与金融诚信之间取得平衡，是监管设计中无法回避的核心矛盾。即便出于合法目的，部分用户也可能因担忧数据安全，或秉持“支付属于私人事务”的价值观念，而更倾向于选择隐私保护更强的支付工具。
因此，合法用户与恶意行为者可能在行为表现上趋于一致：都偏好非中介依赖型工具。然而，两者的动机截然不同：前者是为了逃避监管，后者则是为了维护隐私和个人自由。这使得政策制定变得更为复杂，因为单纯为了填补漏洞而收紧监管，可能会过度牺牲普通公民的自由权利。
三、法律分析：以欧盟为例
自1991年以来，欧盟持续演进其反洗钱与反恐怖融资框架，监管对象从最初的银行等金融机构，逐步扩展至会计师、律师、房地产中介，最终在2018年和2024年的改革中，明确将加密资产服务提供商（Crypto-Asset Service Providers, CASPs）纳入监管范围。这一演进过程清晰展示了框架适应新风险的轨迹。然而，案例研究也揭示了当前框架中仍存在的不一致性，这些漏洞可能引发“水床效应”。
- 现金：欧盟设定了1万欧元的现金交易上限，旨在将大额交易引导至有中介参与的渠道。
- 自托管钱包：对于此类无中介参与的工具，监管主要依赖于其与中介系统的“触点”（如将加密资产兑换为法币时）进行监控。目前，尚未设立类似现金的交易或持有限额。
- 离线数字欧元：在欧盟委员会的数字欧元提案中，离线交易被设计为无中介参与，以提供类似现金的隐私体验。为平衡风险，提案授权欧盟委员会为此类交易设置限额，但该规定尚未最终确定。
四、构建统一的反洗钱/反恐融资监管路径：结论与建议
基于前述分析，文章提出了一项核心政策建议：采用结合“一般法”和“特别法”的混合监管模式，以实现既统一又灵活的监管效果。
- 一般法（Lex Generalis）：指对所有具有相似特征的支付工具适用统一、普适的原则和核心要求。具体而言，对于所有涉及中介的支付工具（银行存款、电子货币、在线央行数字货币、托管钱包），应建立统一的监管“基线”。这意味着所有相关中介需承担相同的基本义务：执行客户尽职调查、监测交易、保存记录并报告可疑活动。同时，适用于这些中介的隐私和数据保护标准也应尽可能统一，以确保整个行业中隐私与诚信的权衡保持一致。
- 特别法（Lex Specialis）：指在一般法基础上，针对特定支付工具的独特设计或功能，制定补充性的、有针对性的规则。
例如：
鉴于现金的物理特性使得一般法难以直接适用，因此需要特别法作为补充，如设定1万欧元的交易限额。
对于离线央行数字货币，由于其设计刻意排除中介以提供类现金体验，同样需要特别法来管理风险，例如设定交易和持有限额。
对于自托管钱包，也需要特别法来应对独特挑战。这可能包括强化与中介“触点”的监管，或探索技术合规手段（如在协议层面设定限额），并加强对钱包服务提供商（即使不直接托管资产）的责任约束。
针对不依赖中介的支付工具，监管者需超越传统的“中介问责”模式，探索更多元的监管工具。这可能包括：
- 利用触点（touch points）：强化对所有非法资金流入或流出无中介领域的通道监控。
- 设定交易限额：效仿现金和离线央行数字货币的做法，将其作为通用的风险管理工具。对于自托管钱包，虽在技术上强制执行此类限额颇具挑战，但并非不可能，是值得探索的未来方向。
- 加强发行方责任：要求支付工具发行方（如央行现金发行部门、稳定币发行商）承担更多反洗钱/反恐怖融资责任，例如采取更积极措施（如停止发行大面额钞票、冻结可疑地址等）以维护工具诚信。
- 提高违规成本：针对在专业活动中使用无中介支付工具进行交易的个人或实体，可设定更严厉的处罚措施。
总结
一个真正有效的反洗钱/反恐怖融资框架必须具备前瞻性和适应性。未来必将涌现出更多我们今天无法预见的创新型支付工具。通过制定一个基于“一般法”原则、并对“支付工具”功能进行广义界定的框架，可以将未来的创新默认纳入监管视野，从而打破“创新-监管-再创新-再监管”的被动循环，引导金融创新朝着更有利于社会福祉的方向发展。
以上就是从现金至加密货币：构建统一非法支付监管体系的路径探索的详细内容，更多关于现金到加密货币：统一监管非法付的资料请关注其它相关文章！